《电影产业促进法》以法律形式规范电影产业（漫画张海宁）

 

2008年，经过多次修改后的《中华人民共和国电影产业促进法》（以下简称“《电影产业促进法》”）草案报送国务院法制办；2016年11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议审议通过《电影产业促进法》，并已于今年3月1日正式施行。这是第一次以国家法律的形式对电影产业予以全面规范。从草案面世到法律施行的多年间，国内电影市场也日新月异。这部法律究竟进行了哪些创新？哪些重要条文是行业共同关注的，其落地实操性如何？业内专家给予了各自的解析。

 

受访人 微影数据研究院高级分析师 武剑 聚影汇CEO、原《综艺》杂志主编 朱玉卿

 

解读一 偷漏瞒报属犯法行为

 

第五十一条电影发行企业、电影院等有制造虚假交易、虚报瞒报销售收入等行为，扰乱电影市场秩序的，由县级以上人民政府电影主管部门责令改正，没收违法所得，处五万元以上五十万元以下的罚款；违法所得五十万元以上的，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。情节严重的，责令停业整顿；情节特别严重的，由原发证机关吊销许可证。

 

武剑：关于偷漏瞒报票房的管理，定下额度的处罚可起到“前置”的震慑作用，但影院也有很多技巧违法而不被发现，所以真正的执行难度在于如何监管，其中最直接的问题是会不会设立一个直接的监管执法部门。全国每天排映电影场次将近20万场，要完全掌握违法情况很难。

 

目前，国家电影事业发展专项资金管理委员会办公室（以下简称“国家电影专资办”）有一套全国放映系统，电影院、票务平台、系统商三方通过系统上报各自的票房数据，如果发现不一致，国家电影专资办就会去影院纠查，同时也会通过在影院安装摄像机、接受举报等手段来监控。但客观地说，如果没有举报，很难发现放映中的偷漏瞒报行为。在三、四、五线城市，偷漏瞒报票房的情况较严重。

 

该条款的创新性在于，原来是通过行业的自律和“自上而下”的处罚进行监管，现在则明确这些行为都是违法行为。首度明确处罚额度也会带有执行性。

 

另外，有些初犯的影院很可能是因为人员的操作失误，建议如果为初犯且数额小，应采取通报批评、责令改正的方式；但如果监测到影院违法行为是长期、大额的，相应处罚应更严厉，比如以一周、一月营业额的一部分作为惩罚。

 

朱玉卿：偷漏瞒报票房确实是行业内一直存在的阴暗地带，国家对此的监管条例一直在随时势更新，如今此现象以偏远影院为多。行业经常会“上有政策下有对策”，比如幽灵场、用A电影票进场看B电影等。

 

如今，国家电影专资办的票房主动抓捕技术越来越先进，除非影院不联网，否则就会被主动抓捕放映数据。但如果不连接上国家电影专资办的数据网络，按照现行电影法规，影院就不具备营业资质。但“下面”也有对策，比如采用双机系统，一个放映系统是联网的，另一个放映系统记录真实的放映票房。有些影院冒违法违规风险这么做，是为了不跟片方分票房，也为了不交5%的国家电影专项资金。为解决此问题，中影、华夏两家电影公司发行方还成立了监票队伍。

 

既然已经列入法律，我认为不应只设经济额度的惩罚，更应该注重资质方面的惩罚。如果片方或宣发方，甚至售票平台方，一旦出现虚报票房等违规行为，不仅要停映所参与的影片，而且一定年限内不能参与相关电影业务；如果影院出现违法违规行为，就勒令吊销营业执照。这样才能惩前毖后，突显法律的威严。

 

解读二 立法保护国产电影

 

第二十九条电影院应当合理安排由境内法人、其他组织所摄制电影的放映场次和时段，并且放映的时长不得低于年放映电影时长总和的三分之二。

 

朱玉卿：放映时段这条非常好。行业共知，在今年的“贺岁档”后，单日票房超过500万元的都是进口片，这跟上一轮WTO中美电影协议的到期有很大关系。我认为，毕竟是中国的电影院，如果不能从终端上对国产片进行支持的话，最终国内电影市场会与世纪之交的俄罗斯及大部分欧洲国家一样，民族电影将不复存在。

 

从市场经济角度考虑，貌似应该放开。但以《西游·降魔篇》这种程度的商业片为例，它的投资也仅几亿元，而《金刚狼》等进口大片至少2亿美元起投。这些数据说明，中美电影的差距不仅是投资额度的大小，更是两国电影产业不同发展阶段的差距。如果两国电影产业发展到同一水平了，完全可以放开竞争。

 

武剑：2016年，国产片占据55%的场次，贡献了58%的票房，今年要排到66%的场次，可说是变化巨大。尤其今年是国产片小年，从近两周票房看，进口影片票房份额达98%。强行推动2/3的国产比例，可能对国内电影市场的上下游都是颠覆性的变化。因为该条文牵涉到的利益方较多，行业内对此有拥护和保留两种声音。由于其可能会直接影响影院的收入，因此可能出现国产片都集中在早、晚场放映，黄金时段都放进口片的情况。

 

上一个期效5年的中美电影协议已经到期，如果完全放开进口片市场，对国产片来说确实是巨大冲击。一旦完全放开，只有这条法律条文能够限制进口片的放映时间，并可对国产片进行一定保护。

 

解读三立法对电影实施“税收优惠”

 

第三十八条国家实施必要的税收优惠政策，促进电影产业发展，具体办法由国务院财税主管部门依照税收法律、行政法规的规定制定。

 

朱玉卿：当前电影企业按照3.3%营业税 5%电影专项基金缴纳税款和费用，加起来超过了其他文化类一般纳税企业的税负。

 

税收优惠是所有电影人都特别关心的。按照已经执行的“营改增”税收政策，确实给了电影企业较大的优惠。但其中有个执行上的重要问题，真人电影演员的费用至少占到制片总成本的1/3，这部分人群是否按照高收入人群进行征税，征税比率为多少，是个人交还是企业交？以前的“行规”一直是影视企业代扣代缴。

 

我建议，对编、导、演等高收入创作人员征收的个人所得税，国家应制定明确、细化的征收比率和征收办法；另外，这部分人员的劳务费用按理属于制片成本，但大部分不能提供发票或只能开劳务发票，不属于营改增的抵扣范围。这对电影出品、制作企业来说是个利益攸关的问题。国家应该站出来保护电影企业，要把“潜规则”变成明规则。

 

另外，不能把电影企业当作一般现金流支撑的企业同样对待。《大鱼海棠》从创意到成片一共做了12年，其中绝大部分都在花钱，而没有现金流和日常收入。能否在企业征税上采取一些符合电影创作经营规律的特殊办法？

 

同时，希望地方税收政策能够对电影产业提供更大的优惠。一些发达国家的部分城市，会通过设立特殊的地方政策来吸引影视投资和外来剧组，以期拉动当地的其他产业。在国内，如万达在山东青岛设立的“东方影都”模式，只要在东方影都制作的影片，企业和政府合作，各减免剧组制作费用的20%，累计减免或返还40%的费用支出，这种方式就很好。

 

武剑：这样明确并直接地写出“税收优惠”法律条文，在国内尚属首次。我建议，首先，对于一些机构推进的、有益电影生态的创新举措，如一些电影公司主推的“艺术院线”，扶持的都是“中国导演中国特色”的影片，国家应该给予更多的鼓励政策。

 

其次，希望地方政策能在电影税收上有各种不同程度的创新。大力发扬当地影院业、制作业，剧组入驻等电影业态，需要用税收优惠来吸引电影要素的跨地域流动。

 

另外，希望国家电影主管部门注意到一些行业现象。一是电影院增长速度过快。数据显示，2016年新增1600家影院，造成三、四、五线城市影院平时处于纯粹的闲置状态。国家主管机构是否能够按“人口数量、影院数量”配比出台一些行业指导意见？二是当票补风潮过去后，45元看影片大家是否能够接受？9.9元的价格大战导致产业链上下游各个环节都赚不到钱。久而久之，原来青睐电影产业的各类投资就不再投资了。我认为，只有让电影产业的各个环节都有钱可赚，在大众能接受的价格下拍出好电影，才是电影产业螺旋式上升的阶梯。

解读四 当合拍片遭遇外汇管制

 

第十四条法人、其他组织经国务院电影主管部门批准，可以与境外组织合作摄制电影；但是，不得与从事损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等活动的境外组织合作，也不得聘用有上述行为的个人参加电影摄制。

 

合作摄制电影符合创作、出资、收益分配等方面比例要求的，该电影视同境内法人、其他组织摄制的电影。

 

境外组织不得在境内独立从事电影摄制活动；境外个人不得在境内从事电影摄制活动。

 

朱玉卿：最近有报道说，上海电影集团和派拉蒙的合作受阻，原因是外汇管制资金无法如期到位。在中外合拍片方面，理顺电影外汇渠道无疑是当下行业共同关注的焦点。随着中国开放程度加剧，中外影视企业合作越来越多，涉及的影视外汇金额将极大。符合创作、出资、收益分配比例的影片就是合拍片，如果外方影企是主出品方，国内影企就要汇美元到外方，但受外汇管制却汇不出去。如何细化这些影视投资资金的外汇管理条例，是当下行业普遍关注的问题。

 

武剑：列入法律条文，意味着合拍片机制明确受到法律的保护和鼓励。合拍片可以享受国产片待遇，不占进口片份额，可以享受黄金时段播放等好处。（本报记者 郑洁）