“城市新游民”群体状况调查

对于在城市找不到工作的农村大学生来说，城市户口对他们的吸引力不再那么强大。现实所迫，他们想到了回家。

然而，由于附着在户口上的各种利益，使得农村户口日渐成为香饽饽———比如村里的土地，比如村里的“福利”。

现实是，想回农村，很难。

人事制度的改革，导致国家干部的范围缩小；社会地位的变化，凸显为大学生从“天之骄子”变为“蚁族”，这些制度变革所引起的社会分配的变化，使得农村大学生成为二元户籍制度的一个尴尬群体。

他们，被称作“城市游民”

法治周末记者 李亮 法治周末实习生 张玮鸥

来自农村的大学生张才玲变成了“黑户”，这是她上大学时始料未及的：毕业后在城市找不到工作，农村老家也向她关上了大门。

造成这种两难境地的原因是，张才玲考上大学后，户口随之“农转非”。但如同所有在城市里无法立足的农村大学生一样，再回到农村的路却难如登天。

之所以产生“回家”的想法，是因为就业形势的残酷，以及都市生活的压力。

2008年，张才玲大学毕业时，恰逢金融危机，北京的就业竞争异常激烈。在这场关系个人命运的战斗中，她没能找到能解决北京户口的工作。这也意味着，她在北京的生活之路将更加艰难。

之后的两年，她辗转换了4份工作，月均3000元的收入让她在北京生活很吃力。但她从没有放弃落户北京的愿望，户口一直由学校托管。

想法的改变来自张才玲的怀孕。

她和丈夫都是农村孩子，在北京工作多年，也无法落户北京。

今年年初，怀孕的张才玲想放弃这座城市，她想回到农村老家。她不想让这种飘在北京，没着没落的感觉延续到下一代身上。

非京籍孩子的上学难问题，是迫使他们思考退路的主因之一。

“我们两个每个月挣多少花多少，在北京也没有社保、医保。孩子出生了，也得在老家养。”张才玲说，“还不如回家种地。”

逃离都市———这已经不是张才玲一个人的问题，甚至成为了80后年轻人的共同命题———也许回家会更幸福。

但在这些逃离者中，农村大学生却成为异常尴尬的群体。

在中国现行的二元户籍制度管理模式下，他们要么想尽办法得到城市“绿卡”，要么就要飘在大小城镇中。他们回不到农村。

想“回家种地”的张才玲今年初在学校办理了户口迁移手续，结果却在家乡的派出所碰了钉子。当地民警告诉她，“政策不允许‘非转农’”，“要么你户口回到市人事局，变成集体户口，要么你在你们村自己立个非农的单户，跟你爸妈分开”。

持有“不在北京，就回农村”想法的张才玲却遇到了第三种选择———户口不能“非转农”，只能留在小城镇。可是这种不上不下的情况，不但对张才玲找工作的事情没有任何帮助，还剥夺了张才玲原本农业户口享有的农民权益。

“这就是我们的境况。”在博客里呼吁“非转农”难题的农村大学生齐飞说，“我们是异类。我们是城市游民”。

1 进城去圆梦

当2004年张才玲拿到大学录取通知书时，她和家人极度喜悦。在内蒙古通辽市科尔沁区大林县枕头窝堡村，张才玲是20年里的第二个大学生，全村人羡慕她———户口能去北京，成了“北京人”。

当然，没人会注意这并不是真正意义上的北京户口，仅是寄宿学校的集体户口。但这里的村民都知道录取通知书带来的意义———村里的大学生从此将摆脱“农民”的标签，进城去。

“70后”王烨，对这种心情有着深刻的体会。1994年王烨考入中国海洋大学，原籍为江苏盐城某村，在他那个年代的奋斗史上，“农转非”是一个农村人成功的标志，“进城去”是村中有志青年的理想标杆。

但“农转非”并非轻而易举，横在眼前的是城乡分离的二元户籍管理制度，农村籍和非农村籍的居民被区别对待。

1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度。

但这个条例却是以法律的形式严格限制农民进入城市，也限制了城市间的人口流动。城市与农村之间的法律高墙令农民难以逾越。

河北省上世纪60年代出生的某乡镇干部苏建国回忆，那个年代“农转非”的热度今非昔比。在他14岁那年，本响应国家号召，随着其祖母回到农村。但回去没多久，他的父母就意识到“孩子户口怎么能回农村”，就托人找关系想方设法又把他的户口调回县城。

想到此，苏建国感慨：“如果当时回不到城里，我现在可能还在种地。”在他看来，一纸户口改变了他的命运。

苏建国说，在那个年代，农业户口相对非农户口的劣势在于：不能被安排工作，种地挣到的钱比城里人的工资低得多；单位招工几乎清一色地要求有非农户口；没有退休工资，只能靠子女养老；看病得自己花钱，不像城里人有单位报销；农村孩子受教育的条件太落后；农业户口当兵的条件比非农户口要苛刻；农业户口的小伙子找不到老婆，村里的姑娘都想嫁非农户口的人。

这些与生活息息相关的门槛，将非农户口催生成了香饽饽。苏建国回忆，当时若想转为非农户口，政策上只有三种途径：考学、当兵提干和城镇居民的自然减员。

成功通过“考学”摆脱“农民”身份的王烨显然要比张才玲要幸运得多，当时对大学生的就业制度还是“分配工作”。一出校门就是“干部身份”，“家里也高兴少交一个人的农业税，那时非农户口的待遇要好得多”。

2 回农村回不去

苏建国怎么也没想到，“进城去”的渴求在延续将近40年后，如今却180度大转弯———以前求他帮忙的是想转成非农户口的农村人，现在却是非农户口的人想要回农村。

农业户口成为了抢手货。苏建国觉得这主要得益于，近年来从中央到地方对“三农”发展的强力政策支持。

自2004年至今，中共中央、国务院已经连续7年出台了指导“三农”工作的中央一号文件。内容涉及惠农资金、农产品补贴、养老保险、医疗保险、干部选拔、城镇化改革、农村教育、家电下乡等多领域、全方位的惠农政策指导。

“现在农村的优惠政策比之以前，变化非常大！”苏建国说，近年来体现在农民身上的变化是，凡有农业户口的村里人每年能分到几千元；符合年龄条件的村里人，自费1/3购买了养老保险，以后即可每月最低领到350元养老金，但非农户口的人要自己买养老保险；现在推行新型农村合作医疗，医疗保险由村里交，每年可报销不超过两万余元的住院费用；农村义务教育全部免费，且村委会还会每年用数十万元支持学校建设；垃圾费、治安费也不用农民负担……

除此之外，农村里分配的宅基地和土地是另一块诱人的蛋糕。苏建国分析：“他们(想户口返村的人)大多冲着土地而来。”

毕业于河北体育学院的农村大学生周长军并不掩饰自己的这种想法，今年毕业后，他在北京找不到合适的工作，户口被自动迁回了老家所在地碾子峪乡。这是一个城镇户口，周长军却想要一个可以回到村里的农业户口。

因为没有农业户口，周长军就无权继承父母的宅基地。如果父母去世，他只能在合同期限内使用父母承包的土地，也享受不到为农民发放的各种补贴。倘若政府在村中征地，他也不会得到任何补偿。

周长军面临的困境在于，“我大学毕业，没有工作，还有可能失去我的土地”。

在就业困难、土地需求量增大的时代背景下，“回农村”成为农村大学生们对生活所寄望的最后途径。

但事实上，“回农村”可能比“进城去”更难。

王烨告诉《法治周末》记者：“现在农村政策好了是显而易见的，村里肯定不愿意有人回去分土地。如果被征地了，能拿到很多赔偿金。如果自己种地，不收农业税了，每亩都有补贴，可以种点菜和水果，致富很容易。现在我们那里的户口就像北京户口，很难弄的。”

在一个名为“农转非的家”的QQ群中，聚集着190名“‘农转非’后想要‘非转农’”的成员，其中不乏出身农村的大学生，他们遇到的共同问题是：想回农村，但回不去。

3 “土政策”对抗地方法规

今年6月，一名大学毕业生给浙江省公安厅写信，要求重新获得农村居民身份。浙江省政府的网站显示，公安厅的回复是：根据法律规定，禁止城市居民成为农村居民。

与此相似，想转户口的齐飞到村里、县里问过，他甚至托关系找到了县长，得到的答复均是“不能转”。

北京市中关律师事务所主任律师李青山认为，关于“非转农”，法律上并无禁止，在地方实施的惯例上，一般是村民自治的行为。

“村集体实际上是村集体经济组织，在我国现行的制度下，户口上附着了很多的经济利益。在‘非转农’时，由于涉及到把农村集体经济组织的既定利益向新转入成员分配的问题，不可避免地会损害到原有社员的利益。”

李青山认为，在这种情况下，“非转农”多由村委会或者村民代表大会来审批决定。村委会拥有了很大的自主决定权，“这并不违反现行的法律规定”。

于是，受地方政策以及村委会自主决定的影响，“非转农”的办理带有很大的随意性，基本由村委会来定夺。这也导致，经常会出现村委会的决定和地方行政法规“掐架”的情况。而齐飞认为，这恰恰是我国“法律的空白”。

山东省于2004年10月1日施行《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，规定“原户口在本村的下列人员，依法享有农村土地承包经营权”，其中就包括“高等院校、中等职业学校在校学生”。

而据当地媒体报道，山东省有的村就规定，以2003年12月31日为界限，户口在村里的，即可享受村里的“福利”，不在的则不能享受。

近段时间，苏建国把来找他帮忙迁回农业户口的人都好言推掉。在他看来，“非转农”非常困难，即便所在地区有行政法规放开通行大门，但有许多“非转农”照样办不下来。根源就在于，村里会制定各种“土政策”来对抗行政法规。

“村委会并不想原来户口转出的人再回来。因为这些年宅基地、耕地越来越少，村里当然希望来分地、分补助的人越少越好。”苏建国说，“现在很多想‘非转农’的，都是办齐了手续，但卡在了村委会。”

2003年，山东省济南市七贤庄的4名大学生将他们的村子告上法庭，主张：已经变为非农户口的他们可享受与村民同等的待遇；村委会应补发生活粮食补助费和土地补偿费，以及享有优惠性政策“经营房”的认购权。

此案经过一审、二审与再审，最终于2006年，法院判决支持了4名学生主张的粮食补助费。而关于土地补偿金等问题，法院称此案不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对此类争议，人民法院依法不予受理。应由有关行政机关协调解决。

在与七贤庄村毗邻的后龙村，有3名大学毕业生也遇到了类似的事情。2006年7月，这3名大学生也将村委会告到法院要求享受村民待遇。但关于村民资格的问题，法院认为应该归地方人大管理，便交由地方人大，至今未有结果。

“这几乎取决于当地政府的良心。”中国人民大学法律社会学研究所所长周孝正教授认为，“想变城里人还是农村人，都是人的自由，地方政府不应与其争利。”

4 被割裂的户籍

8月的北京酷热难耐，张才玲躲在通辽老家避暑，但她心里始终没有着落：“我现在户口不在北京，也不在农村，只能落在城镇，可是谁又想把户口落在城镇呢。”

中国人民大学劳动人事学院刘尔铎教授认为，从社会福利来看，现行的户口已被割裂为三种：一种是大城市户口，相应的各种福利保障政策都是最好的，资源也相对稀缺；一种是农业户口，相应的土地政策以及福利保障也在日益改进；第三种是小城镇户口，比上不足，现在反而还不如农业户口。

中国人民大学劳动人事学院耿林也认为：“小城镇和农村比，反而是农村更有优势。因为小城镇的发展不是一蹴而就的，就业机会并不多。”

而在大规模的城市化进程中，大量的小城镇是由农村转化而来，但相应的就业、福利等问题却明显滞后。大部分农村大学生不愿意落户在此，却别无选择。

对此问题，刘尔铎教授认为，这种现象只靠政策的微调就可以解决，国家户籍主管部门可给地方政府一定的权限来妥善处理。

但我国二元户籍管理制度运行长达半个世纪，所设置的壁垒不能被打破的话，问题难以根本解决。

也有专家对农村大学生的回流持反对意见，认为这些学生回农村并不是想种地，只是想占有土地，以便在政策补偿上获利。这些学生想要工作和土地兼得，实际上并不公平。

但有学者认为，大学生正在由“天之骄子”的社会地位变为工作难找的“蚁族”，这种制度变革引起的社会分配的变化，不能让大学生独自埋单。

中南财经政法大学法学院副教授蔡军认为，以前上大学就意味着能“吃皇粮、包分配、当干部”，在此背景下不允许大学毕业生参与分配集体经济利益具有正当性。但随着人事制度的改革，国家干部的范围缩小，如今没当上公务员的大学生就不是国家干部，把户口迁回村里，他就应当享有村民参与分配集体经济利益的权利。

一些地方正在尝试破解大学生“返村难”的难题。2003年，北京市下发了关于高等院校及中等职业学校学生“农转非”的管理办法，其中规定，持北京市农业户口的新生，可自愿申请办理“农转非”手续。

这种前置程序让考入高校的学子们提前有了一个选择的权利。但北京市昌平区流村镇西峰山村学生米佳星，在刚刚接到北京石油化工大学的录取通知书后，就陷入了两难境地。

要么放弃年底有分红、可享受村中福利的农业户口，要么放弃成为“城里人”的非农户口。米佳星说：“我还没有想好，我们家里人要好好考虑一下。”村里和米佳星情形类似的年轻人还有十几个，他们都需要再考虑。

“将来取消二元户口制度，户口不分农村和城市，就没有这个问题了。”刘尔铎说，“这是户籍改革的出路，但是现在还没有到来。”

当家乡民警告诉张才玲“禁止‘非转农’”时，一张户口迁移证在她手里被攥得皱了又皱，至今她的户口仍不知该落往何处。

(文中学生均为化名)