近日，本报刊发的《流动小摊贩：一个“不”字为啥难禁》报道，引发了社会强烈反响，西安城管、热心市民纷纷打来电话，诉苦有之、抱怨有之，城管执法这个饱受争议的话题，再次引人关注。

    有媒体报道称，城管是中国执法者中唯一遭遇漠视甚至鄙视的群体。全民妖魔化城管因何而起？被妖魔化的城管背后究竟有着怎样的复杂性？时常见诸于媒体报道的“临时工”又是怎么回事？是什么恶化了城管的执法环境？近日，记者经过深入采访调查，梳理出城管执法中的三大窘境，为公众勾勒出一个真实的城管印象。

    窘境一：法律缺位、制度缺失，造成城管具体工作“无法可依、借法执法”

    城管贴条锁车，法律依据在哪？

    近日，陈先生着急去西安雁塔路某单位办事，因为用时很短，就随手把车停在了路边道沿上，但他的运气显然不佳，办完事刚出来，就看到爱车被城管贴条。

    懊恼之余，陈先生打电话咨询了一位朋友，得知车轮没锁，“不用担心，城管贴条不联网，也不影响将来审车。”朋友如是说。“那罚款要不要交？听说逾期三个月法院就会下传票？”陈先生不放心，“根据我‘行走江湖’的经验，法院传票只是个传说，不足为惧，原因你懂的。”听完朋友的安慰，陈先生撕下贴条，快速将车开走。

    这一幕，在西安、在陕西多地已是司空见惯，这种尴尬，凸显了我省、乃至全国城管法律缺位、制度缺失的窘境。“发现违停车辆，交警贴条、照相、上网，一套流程紧密连接严丝合缝，不交罚款就无法审车。而轮到城管，贴条、调信息、电话通知、报纸公示、移交法院、等待审核，流程繁杂冗长，理想状态下都得耗时数月，执行力可想而知。”原西安市城管执法局法规科负责人无奈地说。

    据了解，城管组建十多年来，国家尚未出台一部全国性城管执法的独立法律法规，国家、省级也缺乏一个独立的城管专门管理机构和统一的行业体制规范。法律缺位、制度缺失的先天不足，造成了城管具体工作中“无法可依、借法执法”，“市区有机构、省里无厅局、国家无部委”，“儿孙满堂，上无爹娘”的现状，而这也从源头上导致了城管执法手段单一、硬性过强、柔性不足。

    窘境二：市容环卫、渣土清运、占道劳务市场管理、流浪乞讨劝离救助……城管的“篮子”越编越大

    市政环保工商，管得过来吗？

    随着城市总面积不断扩张，总人口持续增长，城管的工作职能也在调整添加，并且都是难啃的“硬骨头”。

    据介绍，西安市城管执法局从2005年成立至今的十年间，在编执法人员别说有所增加，不少区局就连当初的定编都没有配齐。这种情况下，工作量大与人员不足的矛盾突出，只能增加公益性岗位，基层各执法单位都聘用了城管执法监督员，也就是大家说的临时工。

    “市容环卫、园林绿化、环境保护、违法建设、渣土清运、社会噪音污染、停车秩序规范、占道劳务市场管理、流浪乞讨劝离救助……”这些建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保、民政等部门管不好、管不了的“脏活累活”都交给城管。这样一来，“城管这个篮子会越编越大，里面装的东西越来越多，担子也就越来越沉。甚至广场舞、抽打陀螺、甩响鞭等也由城管负责，真是压力山大呀。”一位正在街头执法的基层队员说。

    采访中，记者得知，西安的各区县城管执法局均存在正式编制过少，大量雇用临时工现象，具体执法中一般都是两名正式队员带三四名公益性岗位人员，也就是俗称的临时工。公益性岗位人员月均工资1500元左右，绝大多数还没有“五险一金”社会保障，长期在高强度、高压力及易引发冲突的一线工作，极易导致执法过程中的一些不文明、不和谐因素。这也在一定程度上解释了为何屡屡出现城管负面报道时，最终查处的都是临时工。

    窘境三：一系列现代“城市病”与现实的“小城管”模式矛盾冲突重重

    小贩占道经营，管还是不管？

    “吃的说方便市民，不吃的说影响市容，摆摊的说养家糊口，过路的说妨碍交通，学生说靠双手挣点学费，楼上说二半夜影响休息。难题最后都交给城管，结果……此处省略很多字。”这是近日一位西安基层城管队员发在朋友圈的微信，颇显心酸的文字，透露出当今城管的两难。

    城管之所以会遭遇全民“妖魔化”困境，成因大多在于治理占道经营时和小摊贩之间的暴力冲突。平心而论，对于小摊贩，城管一般都是以劝离为主，反复劝离无果，在上级问责、媒体批判、群众投诉的多重压力下，才会采取暂扣、罚款和清理取缔等措施。小贩生计无法维系，就会同城管撕扯，推搡中双方情绪一旦失控，冲突就在所难免，最终会两败俱伤。

    采访中，多位基层城管队员表示，在这个人人都是自媒体的时代，穿上制服就是弱势群体，但凡发生冲突，社会公众不问对错都会站在摊贩一边，城管“原罪”几何。动辄得咎的处境让城管们严重缺乏工作自信和职业荣誉感。“面对摊贩的暴力只能打不还手、骂不还口”，“谈恋爱找对象都不敢说自己是城管”，“每次外出执法心里都忐忑不安，就怕落入坚持执法被群众责难，放弃执法被上级问责的两难境地”，“领导批、舆论责、群众骂甚至打，一肚子苦水和委屈无处诉。如果你来做城管，你又有何高招？”……基层队员的抱怨凸显了城管群体的“职业危机”，在一些极端个案中，甚至出现城管对摊贩下跪情形。记者采访当日，碑林区城管执法局一名执法队员在西安市骡马市正常执法过程中被小贩纠集人员打伤，两台执法记录仪被抢夺毁坏。

    一方面怕引起冲突不敢管，一方面缺乏政策疏导也管不住。

    在劝服小摊贩时，西安的执法队员经常会被问到两个问题。一是“这里不让摆，那什么地方能摆？”二是“现在不让摆，那什么时候可以摆？”面对这样的质问，队员们大多哑口无言，顶层设计的缺失，行业规范的缺位，也让基层执法人员左右两难。

    新任的西安市城市管理局局长严石表示，随着中国城市化进程的加快，一系列现代“城市病”集中凸显，现实的“小城管”模式已不符合现代城市发展要求，建立顶层设计的“大城管”模式是当务之急。国家和省级层面，应成立城市管理组织领导机构，实行统一指挥协调、统一监督管理，从而实现人们“城市让生活更美好”的渴求。

    点评

    在当今中国的舆论场上，大概没有哪个群体像城管这样，终日与负面新闻为伍，并饱受诟病。城管今日的执法窘境，是中国复杂社会现实的一个折射。未来城市人口和规模还将继续扩大，如何让城市更美好，让管理更高效，已成了亟须解决的重大社会命题。

    为进一步理顺城市管理体制，有效解决治理时边界不清、职权不明等弊病，目前各大城市的城管部门都在进行大刀阔斧的改革，其中不乏成功范例。从已实现“大城管”治理的广州、成都、武汉等城市来看，建立环卫、园林、市政等各部门联动的“大执法格局”，明确划分各单位的权限职责，向社会公布权力清单，健全“扁平化”的城市管理体制，重心下移、权责对等、监管分离，吸纳社会力量共同参与，形成一个良性互动的城市管理闭环，才能让“大城小事”不再惹人烦忧。

    令人鼓舞的是，近日，根据西安市政府机构改革方案，西安市容园林局、城管执法局、市爱卫会办公室等已合并为西安市城市管理局，酝酿许久的“大城管”模式已初现端倪。下一步，如何在顶层设计上谋篇布局，从整体层面推动城市管理效能提升，改善城市秩序形象，都值得我们关注。