科技专论

    从本月起，我国正式启动白炽灯淘汰计划，伴随我们一个多世纪的白炽灯即将退出历史舞台。对于其继任者——节能灯尤其是LED照明产业而言，通用照明市场的巨大需求无疑是个好机会，但也面临潜在需求不明、高成本、标准不一等多个创新扩散的障碍。LED灯的现实遭遇其实折射了当下战略性新兴产业发展的普遍困境。技术创新产品的扩散是供给方与需求方不断互动试错的结果，存在市场失灵，需要政策助力。而现有的政策设计往往集中于推动创新的供给，而对解决创新扩散的障碍，有效发挥需求对产业的拉动作用不够重视。从目前的发展现实出发，我国亟须发展需求侧的创新政策。

    需求侧政策的研究与应用应予以重视

    创新是供给和需求双方不断进行创造性互动的结果，诸如供应商、用户等相关利益者对新技术的吸收能力有限，新技术的高转化成本，以及潜在的市场需求未能转换为清晰有效的市场信号等，都会影响市场进入和创新扩散，这也是市场失灵的一种表现。如何充分发挥需求的拉动作用，解决创新进入市场的障碍？需求侧政策的设计出发点正是基于此。

    2011年5月，OECD出版《需求侧创新政策》一书，系统总结了需求侧政策理论及OECD各国实践经验。需求侧创新政策是指通过为创新增加需求、改善促进创新吸收的条件，提高对市场需求的认知等途径，刺激市场的出现或重构新的市场。其目的在于营造有利于创新的市场环境，加速实现创新扩散。主要政策工具包括以创新型产品和服务为导向的公共采购、以技术研发采购为主的商业化前采购等政策工具，旨在挖掘政府公共需求，为新技术新产品提供初始市场；推动私人需求角度，包括直接对终端的财政补贴，或间接进行消费者宣传、标签等，提升市场对创新产品和服务的认识；塑造有利于创新扩散的框架条件，包括制定标准、法规等政策工具。许多OECD国家，如英国、芬兰、日本以及欧盟等，都在加强需求侧创新政策的研究和应用方面做了明确政策规定。

    2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要》发布以来，在引入和实施创新需求激励政策方面作了很多有益尝试，不仅考虑到更多的研发投入，也考虑到更多以消费、贸易为技术创新提供一个市场基础，对以政府采购促进创新、消费补贴、首台套等为主的需求侧政策的应用与有效实施进行了探索。面对研发管理走向创新管理的内在要求，我国需求侧政策作用的发挥还远远不够。《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中提出，要建立科技有效支撑产业发展的机制，围绕战略性新兴产业需求部署创新链，实质是在保证有效供给的前提下，加强对需求端的政策设计，为创新创造市场。这就要求进一步强调供给政策和需求政策的统一，在继续推行对供给侧政策的同时，加强对需求侧政策的研究与制定。

    需求侧政策有效实施要注意几个原则

    不同于一般性的框架性政策，需求侧政策可能更适用于公共与私人需求拉动明显的行业部门。在健康、环境、能源、交通等重大社会挑战领域，是否是技术的发明地不是创新扩散的关键，关键在于是否能在全球化背景下，经由对本国生活方式和文化样式的认知和把握，从而将创新落地。需求侧政策即重视基于本土需求的技术创新，通过政府采购等扶持其植根于本土市场，经高标准助力其起飞，以领先市场的姿态引领更大的市场。今年6月14日到9月23日，欧盟委员会发布名为《推行需求侧政策，激励欧盟产业创新迈向全球市场》的绿皮书，就欧盟产业创新领域进一步推行需求侧政策进行公众咨询，预计年底会出台系统的行动计划。其中首要问题就是评估哪些领域更适用于集中应用需求侧政策以打造领先市场。

    基于行业细分市场层面分析需求规模与结构，可能是需求侧政策决策的最主要依据。如环境、汽车、ICT行业等更多地依赖于平台和标准，市场的需求异质性明显，因而更侧重于对产品和服务集成创新通用标准的制定。而能源、生物医药属于典型的技术推动型行业，需求趋于同质化，原始创新或激进式创新尤为重要，法规在其中起到了重要的作用。诸如针对罕用药细分市场容量相对狭窄，为给公司开发此种新药物提供强大激励，欧盟、美国和日本相继推行了罕用药法令，为公司提供市场专属权保护期。

    需求侧政策的介入时机也很关键，要针对技术创新的特定阶段，在有效供给的前提下进行系统部署。供给侧政策与需求侧政策的关系，就像一把剪刀的两翼，在产业技术发展不同阶段各有侧重配合使用。在高技术研发前期，以研发投入为主的供给侧政策为主；在不同技术路径相互竞争的产业技术发展中期，供给政策与需求侧政策相互配合应用，典型的如示范工程，检验市场对于技术的接受度；随着主导设计逐渐出现，到技术创新发展后期，已进入市场充分竞争阶段，需求侧政策应考虑退出，转而关注下一个产业技术创新创意的产生和发展。

    加强需求侧政策研究与应用的建议

    选择受公共政策影响较为明显的战略性新兴产业领域，综合运用公共采购、法规、标准等政策工具，严格市场准入，可以为科技成果的转化与领先市场的塑造奠定良好的市场环境。

    积极接轨国际规则，探索政府采购促进创新的有效途径。2011年11月30日，我国在加入WTO政府采购协议的谈判中提交了第三份出价清单，将包括北京、上海在内的5个省市纳入开放范围。应未雨绸缪，一方面早评估加入GPA后对区域经济、产业创新的影响，积极研究适应于WTO政府采购协议规则框架下促进创新的有效手段，在政府采购支持新技术新产品的推广应用中，通过“提高技术标准”“技术法规变化”等政策工具，提高产品进入的门槛，以提高对高技术产品的支持力度。另一方面，借鉴美国、欧盟等商业化前采购经验，研究制订不受WTO政府采购协议限制的、符合我国国情的R&D商业化前政府采购模式。将公共需求与中小企业的创新动力有效整合，以此为杠杆撬动市场，激发“无形的手”发挥作用，使政府成为企业市场风险的分担者，助力企业成就梦想。

    着眼全球市场准入，有序推进创新友好型法规与标准。在某些战略性新兴产业领域，美国、欧盟等国家和地区采用高要求技术及标准的技术性壁垒，在节能环保、生态设计、能效标签、测试检验等方面对高技术产品提出了更高、更严格的要求。我国目前战略性新兴产业市场发展创新成果与产品良莠不齐，应加大参与国际标准化活动力度，出台环境、节能、能源等有利于创新导向的法规，注重建立区域标准化联盟，选择信息、环保、制造技术等领域作为标准化战略重点，并注重增强标准的市场适应性。着眼于国际标准水平，从短期、中期、长期不同层面推动区域标准体系的建立，建立标准化与科技创新和产业发展协同跟进机制。将为企业提供标准服务的机构纳入知识服务机构支持范围，支持行业协会、非政府组织、企业参与，积极推动与国际标准高度相衔接的区域标准体系，坚持以高标准，严格规范科技成果与创新产品的市场准入，使之成为塑造企业品牌的必由之路。

    激发全社会创造活力，推进用户导向型创新。科技成果转化的最终目的是为用户创造更多的价值，要重视用户在创新扩散中的作用。一方面，提升企业创新管理能力，构建以用户导向型创新为核心的发展战略。既要以国际视野面向全球市场，又要挖掘本土市场需求特征，做到既看到全球市场准入与需求特征，又注重本土领先市场的培育。另一方面，构建行业供应链各环节参与的开放式网络，为用户参与创新提供载体，解决供需双方信息不对称，挖掘潜在需求，在重视技术研发高端引领的同时，更重视消费者对终端产品技术因素与整体质量的系统认知。将细分市场终端需求特征有效反馈于技术研发，从关注对技术的高端引领，转为关注终端产品系统层面的质量提升。提高市场对技术产品的辨识度、认可度，扩大市场影响力。

    加强对需求侧政策的系统评估与风险管理研究。需求侧政策作为更贴近产业化和市场化阶段的政策，其有效应用和系统评估也更凸显复杂性，对政策管理与评估者出了新的命题。目前OECD国家对需求侧政策的评估也正在发展中，我国应在推进需求侧政策有效应用的同时，积极部署对需求侧政策风险管理与政策评价的深入研究。（作者单位：上海市科学学研究所）