5月29日，江苏省南通市虹桥二小开展了“让我们在无烟中成长”主题活动，并签名表示远离烟草。目前，中国有3亿吸烟者、7.4亿人受到二手烟危害，每年有120万人死于烟草相关疾病。 CFP供图

5月31日是世界无烟日。不过，今年的5月31日还是《哈尔滨市防止二手烟草烟雾条例》（以下简称《条例》）正式开始实施的日子。根据该条例，哈尔滨市将实现室内工作场所和室内公共场所100%全面禁烟。

5月29日，在中国疾病预防控制中心主持召开的“控烟法律研讨会”上，来自部委的领导、医学和法律界专家都对哈尔滨控烟立法表示了高度关注。

控烟立法第一城

对室内吸烟者说“NO”

哈尔滨被称为国内“控烟立法第一城”。这是源于2010年，中国疾控中心启动了“无烟环境促进项目”，哈尔滨成为首批7个试点城市之一。

《条例》正是试点的成果之一，2011年5月26日在哈尔滨市立法机关获得通过，8月12日经黑龙江省立法机关批准生效，2012年5月31日正式实施。

市民张洛凡对这个《条例》的实施格外高兴。与她同在哈尔滨市政府法制办综合处办公的两位男同事都是烟民，以前他们在办公室里吸烟，张洛凡被迫吸二手烟。现在，为了给工作场所控烟做表率，哈尔滨市市政府办公大楼每个办公室都挂上了“禁止吸烟”的牌子。烟民们的吸烟场所被定为办公大楼外露天的一个小凉亭内。如果男同事想在办公室里抽烟，张洛凡也能底气十足的跟他们说“NO”。

不是禁烟而是“控烟”，为保护不吸烟者立法

哈尔滨市政府法制办行政执法监督局局长王忠民全程参与了《条例》的制定和出台，他认为这项立法的定位“不是禁止吸烟，而是要保护不吸烟者免受二手烟的危害。”

“我们研究了《烟草控制框架公约》，将哈尔滨市的相关立法定位在‘防止二手烟草烟雾危害’上，就是为了突出保护不吸烟者健康权的立法宗旨。”王忠民总结道：“吸烟可以，但别站错了地方！”

“从保护非吸烟人的健康角度出发，不正面和烟草公司、烟草经销商甚至吸烟人群进行冲突，这样会取得更多人的支持。”王忠民说，这样的定位也回答了为谁立法的问题，即为保护非吸烟人群立法。

“《条例》首先明确了范围，规定所有室内公共场所、工作场所、交通工具以及可能的室外场所全部禁烟，也包括单独的办公室。这完全符合立法宗旨，保护非吸烟者的健康。”王忠民说，南昌市在控烟立法时，在电梯里控烟“归谁管”问题上“很纠结”，哈尔滨市认为电梯应归消防管，“因为电梯一旦着火就不是罚几百块钱的事，而是拘留的事”。

强化对场所经营者的处罚

“最关键的是赋予了场所经营者、管理者保护非吸烟人免受二手烟污染的权利、责任和义务，你有义务提供一个清洁的环境。”王忠民说，由于吸烟行为三、五分钟就结束了，取证较难。于是，在执法和处罚上，弱化了对吸烟者本身的处罚，违法条例最高处罚200元，更多倾向于对场所经营者的处罚。

“室内场所要做到‘一无’，即没有吸烟器具。比如烟灰缸，检查时，你拿走；检查人员走了，你又拿上来了，这罚起来肯定不客气。”王忠民说，对经营场所的罚款额为2000—3000元。

根据《条例》，除上述的“一无”外，王忠民说，还要做到“四有”：即经营场所应有管理和奖惩制度；场所经营者和管理者，必须做到室内有明显的禁烟标识和举报投诉电话；公示有关行政管理部门的投诉和监督电话；场所里有佩戴标识的监督管理人员。

“要达到控烟的效果，处罚不是主要的。我们想通过这四种方式来解决控烟问题。一是靠吸烟者的自律，在舆论压力下，吸烟人不好意思在不允许吸烟的地方吸烟；二是靠非吸烟人的劝阻；三是靠场所经营者和管理者的劝阻、劝离；四是志愿者的加入。”王忠民说，对监督各部门执法，将通过绩效考核方式，在年底根据落实情况，列入整个部门领导的考核指标；对没有履行职责的部门，根据行政规定来问责。

专家观点

控烟并非禁绝烟草

原中国疾控中心副主任、全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕教授说，目前，有观点认为，控烟就是禁绝或者取缔烟草，意味着国家放弃对烟草生产经营，加强管理，导致市场混乱。其实并非如此。控烟是指采取综合措施控制烟草，而禁烟是指在特定场所禁止吸烟，禁烟是与特定吸烟场所地点相连的，是控烟措施中的一个，并非禁绝烟草。

“简单地决定关闭所有的烟草公司，简单地规定烟草贸易和烟草使用违法，并不能解决烟草之害，也从未成为解决烟草危害的办法，与控烟毫不沾边。”新探健康发展研究中心副主任吴宜群说。

吴宜群说，控烟与发展、扩大烟草生产才是一对矛盾。烟草业希望的是以“组织生产经营”、“保证市场供应”为名的更高产量、销量和利润。甚至为了制造需求，就得维护现有消费群、培养和发展新的消费者，认为不能禁止在室内工作场所吸烟，不能让吸烟者感到不方便从而减少吸烟量甚至戒烟。

控烟全国立法刻不容缓

中国政法大学教授王敬波说，烟草问题归根结底是公共卫生问题，是人民政府对公民健康的促进责任，从地方和中央都有这样的责任。由于我国目前的立法体制，选择地方立法先行。各地控烟立法有差异性，尤其各地的管理和执法也具有相当强的地方特色。

“但控烟是一个涉及全民公共健康的工作，地方立法有局限性，尤其是一些高强度或者效果非常好的立法措施，难以在地方立法中推进。比如税收、烟草包装、吸烟者纳入医保、烟草销售许可限制等，对涉及全民性或经济的一些问题，地方立法有局限性。”因此，王敬波呼吁，控烟的全国统一立法是必须的，也是刻不容缓的，还有必要实现中央立法和地方立法的互相促进。

控烟执法不能只看有多少罚单

“我个人很不赞成由于执行效果不好，就没必要立法的说法。”杨功焕说，法律执行不好的最关键点就是法律文本有问题，执行力度不够。“比如以前设立吸烟区，但吸烟区的分布不清晰，很难执行。”

“不过，现在哈尔滨的条例说得很清楚，第一在所有室内不能吸烟，第二在室外某个地方要设吸烟区。如果没有清晰的法律文本，很难说执行得不好，因为这个法本身不能很好的执行。”杨功焕说，乌拉圭是个南美洲的小国家，执行“防止二手烟草烟雾条例”两年后，二手烟暴露率从50%多下降到16%；一年后，心梗突发事件下降了百分之十几。

“不能说没有罚单就是执行不好，也不能光拿罚单衡量执行效果。”杨功焕说。

王敬波对杨功焕的说法表示赞同。他说，在控烟的法律执行上有误区。有些地方提出，90年代已有控烟立法，但执行效果不好。“所谓的执行效果非常不好的一个最主要证明是，我们没有处罚几个人。这是对控烟立法片面的认识，处罚仅仅是执法表象的一个标志。”

“我们应该看到以前控烟立法对全民控烟、社会公众参与意识的提升，以及无烟环境的营造等这些都是控烟法律倡导出来的。我们不可能寄希望靠处罚来促进一个全民的健康行动。”王敬波说。

他山之石

国外政府如何与烟草业“打交道”？

英格兰在2011年出台控烟规划政策，规定政府部门和烟草业间所有有关政策方面的会议，都要公布细节。卫生部如果跟任何机构或个人磋商关于公共卫生政策，都要事先询问对方和烟草业有没有来往？没有的话才进行磋商；有的话，就不进行交往。

泰国也有烟草专卖局，其主管部门是泰国财政部。但在制订政策时，烟草企业完全不能参加。因此，泰国是烟草专卖的国家，但不受烟草专卖的影响。

巴西在2011年通过法律全面禁止室内公共场所吸烟、全面禁止烟草广告，规定了烟包警示图形，成立了国际履约委员会。履约委员会由18个政府部门组成，只有在与烟草业交往不可避免时才交往，而且与烟草业来往必须以公开听政的形式进行，不能私下见面，见面记录和时间地点、人物向公众公开。履约委员会成员不得收取烟草业礼品和服务，不得接受烟草业资助的研究，除与本部门利益有关，不得参加烟草业举办的活动。（记者 李禾）

《科技日报》（2012-5-31 六版）